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La création de Sociétés Publiques Locales pour gérer les services d’eau des agglomérations françaises : une nouvelle forme d’organisation innovante ?

frPublié en ligne le 18 septembre 2015

Par Antoine BROCHET

Résumé

Dans cet article, nous proposons de caractériser les évolutions récentes des services d’eau métropolitains, en nous concentrant plus spécifiquement sur l’apparition d’une nouvelle forme d’organisation, la Société Publique Locale (SPL). Nous montrons que son adoption par plusieurs agglomérations (Brest en 2010, Rennes en 2013, Grenoble en 2014) est le signe d’une dynamique d’innovation sociale qui rompt avec la stabilité séculaire d’un modèle reposant sur trois acteurs stratégiques (l’Etat, les opérateurs privés et les communes) ayant défendu historiquement deux modèles antagonistes d’organisation des services d’eau (marchand et non marchand). Grâce à l’analyse d’entretiens réalisés auprès de responsables de services mais aussi d’acteurs de la société civile, nous constatons que l’évolution en SPL permet de caractériser l’affirmation d’un nouveau modèle de gestion territoriale des services d’eau qui s’appuie sur : - de nouvelles modalités de gouvernance reposant sur un ménagement des intérêts communaux ; - de nouvelles manières de valoriser le système de production d’eau potable en l’ajustant à la réalité fonctionnelle de l’économie du service (possibilité de vente d’eau et de partenariats techniques et politiques au-delà des territoires administratifs) ; - de nouvelles façons d’appréhender les valeurs du service public au-delà de la dichotomie classique gestion publique/privée (affirmation d’un intérêt général territorial via la possibilité de réaliser des bénéfices à condition de les réinvestir sur le périmètre de la SPL, de favoriser une dimension de solidarité envers les petites communes extérieures aux périmètres des grandes métropoles etc.).

Abstract

In this paper, we propose an analysis of current developments in the Metropolitan drinking water service, focusing on the emergence of a new form of organization, the Société Publique Locale (SPL). We show that its adoption by several cities (Brest in 2010, Rennes in 2013, Grenoble in 2014) can be analyzed through the prism of social innovation initiating a rupture in the secular model based on three strategic actors (the State, private operators and municipalities) which were supporting only two antagonistic visions of drinking water services (market and non-market models). Through the analysis of interviews conducted with chiefs of services and members of social organizations, we characterize a new model based on territorial management. This model leads to innovation in governance (preservation of communal interests and greater control implemented by locals councilors as well as increased flexibility and contractualizing), in the system of production (adjustment of administrative territories to the functional reality of the service) and in the values ​​of the public service that go further than the simple dichotomy public versus private management (introduction of the notion of territorial public interest via the possibility to make and reinvest profit in the perimeter of the SPL, the promotion of solidarity with small towns outside the perimeter of large cities etc.).

Sommaire

  1. Introduction 
  2. Problématique 
  3. Etat de l’art 
  4. Méthodologie de la recherche 
  5. 1. 1850-2000 : une histoire des services d’eau marquée par l’opposition entre conception marchande et non marchande
  6. 2. 2000-2014 : affirmation des communes, hybridation des modèles et multiplication des discours
  7. 2.1. L’affirmation de la figure de l’élu
  8. 2.2. La complexification du discours de l’Etat
  9. 2.3. Première condition de l’innovation : une gouvernance et des valeurs renouvelées
  10. 3. Le renouvellement du cadre institutionnel et contractuel, de nouvelles opportunités et contraintes qui conditionnent les processus d’innovation
  11. 3.1. Les lois de réforme territoriale et l’arrivée à échéance des contrats de délégation de service public comme moteurs du changement 
  12. 3.2. L’apparition de la forme Société Publique Locale (SPL), une opportunité pour penser le changement
  13. 3.3. Deuxième condition de l’innovation : une réforme du cadre juridique et/ou un renouvellement des contrats
  14. 4. La mise en lumière de configurations territoriales métropolitaines, ou pourquoi chaque processus d’innovation est spécifique
  15. 4.1. Grenoble, la résistance comme moteur de l’innovation
  16. 4.2. Rennes, le leadership de la ville-centre face à des problèmes techniques et environnementaux
  17. 4.3. Brest, tous ensemble mais chacun chez soi
  18. 4.4. Troisième condition de l’innovation : une configuration territoriale spécifique
  19. 5. La Société Publique Locale, une forme d’organisation favorable à l’innovation sociale
  20. 5.1. Rappel historique concernant l’apparition de la forme SPL et arguments invoqués par les acteurs locaux concernant le choix de retenir cette forme d’organisation
  21. 5.2. Société Publique Locale et potentiel d’innovation sociale
  22. 6. Conclusion et perspectives
  23. Bibliographie
  24. A télécharger

Introduction 

1L’histoire du service public d’eau potable a pu être appréhendée comme étant le résultat d’une lutte entre deux modèles de gestion, un modèle marchand et un modèle non marchand1, défendus différemment par trois acteurs, l’Etat, les opérateurs privés et les communes2 (Pezon, 2000, 2005). Suivant cette analyse, l’évolution historique des services est le fruit de l’évolution des rapports de force entre acteurs mais aussi de la vision défendue par ceux-ci en termes de modèle marchand ou non marchand. Dans cette évolution, les communes ont défendu pendant longtemps une vision non marchande face aux opérateurs privés, l’Etat ayant joué le rôle d’arbitre en défendant dans un premier temps la conception non marchande des communes avant d’appuyer dans un second temps le paradigme marchand. D’après l’auteure (Pezon, 2000), l’histoire récente aurait néanmoins consacré le triomphe du modèle marchand, l’Etat puis les communes s’y étant progressivement ralliés.

2L’Etat a joué un rôle essentiel dans l’évolution des modèles, les choix organisationnels des communes et des opérateurs relevant de compromis locaux pour s’adapter voire contourner la vision défendue par l’Etat. En effet, si l’Etat ne s’était pas prononcé dans un premier temps sur le modèle qui devait être privilégié, il a peu à peu mis au centre de ses préoccupations la défense d’une certaine efficacité économique dans l’organisation des services d’eau. Si la grille de lecture est pertinente, nous défendons l’idée que l’évolution récente de l’organisation des services contredit le fait que la gestion marchande soit devenue la norme. En effet, ces dernières années ont montré une résistance voire une réaffirmation du pouvoir des collectivités locales face à la conception marchande défendue par l’Etat (Tsanga Tabi, Verdon, Even, 2013). Pour autant, cette réaffirmation des communes ne s’est pas accompagnée d’un discours unifié sur la défense d’une vision non marchande de l’eau potable. De ce fait, nous cherchons dans cet article à expliquer comment le modèle de gestion des services d’eau français a récemment évolué et en quoi il peut être considéré comme innovant.

Problématique 

3Dans ce cadre, nous défendons l’hypothèse suivant laquelle nous assistons aujourd’hui à une hybridation entre logiques marchande et non marchande mais aussi avec des discours nouveaux et complexifiés sous l’effet conjugué d’une gouvernance renouvelée et d’évolutions institutionnelles et/ou contractuelles et que ces évolutions peuvent entrainer des processus d’innovation sociale sous certaines conditions, et notamment en fonction de variables territoriales. Dans notre approche, « une innovation sociale est […] un nouveau type d’organisation qui répond plus adéquatement et plus durablement que les solutions existantes à un besoin social bien défini »3. Les innovations sont vues comme le fruit de processus complexes, qui procèdent par phases (Van de Ven, 1999) et sont la conséquence d’un certain nombre de changements (en termes de cadre juridique, gouvernance, valeurs etc.) qui questionnent les acteurs. Elles sont donc liées de manière très étroite aux processus d’hybridation observés. Nous retenons une définition de l’hybridation comme celle d’un processus qui opère par croisement et combinaison de composantes de différentes natures (qui sont hétérogènes, voir antagonistes) et peut être appréhendé comme un « processus à travers lequel des innovations venues d’un autre espace économique et social sont adaptées et transformées en fonction du contexte local » (Boyer, 1998, 1997). Nous appuyons notre argumentation sur trois cas d’étude qui nous semblent être caractéristiques de processus d’innovation sociale dans la gestion de l’eau, à savoir les cas des agglomérations brestoise, rennaise et grenobloise qui ont pour point commun d’avoir choisi une nouvelle forme d’organisation, la Société Publique Locale (SPL) pour la gestion de leurs services d’eau métropolitain. Notre démonstration opère en plusieurs temps. Dans un premier temps, nous effectuons un rappel historique de l’évolution du modèle de gouvernance des services d’eau. Nous mettons alors en lumière la modification récente de la structure de gouvernance des services en faveur des communes et l’émergence de nouvelles valeurs liées au service via un processus d’hybridation – première phase du processus d’innovation ; puis nous insistons sur l’impact des réformes institutionnelles et échéances contractuelles en montrant comment ces deux caractéristiques ont joué un rôle plus ou moins important dans l’adoption de la forme SPL suivant les agglomérations étudiées – seconde phase du processus d’innovation. Dans un troisième temps, nous montrons que ces processus d’innovation sont conditionnés par des caractéristiques locales que nous étudions au travers de la notion de configuration territoriale (Negrier, 2005) – troisième phase du processus d’innovation. Enfin dans un dernier temps, nous essayons de caractériser les innovations induites par ces évolutions. Nous défendons la thèse suivant laquelle l’hybridation des logiques contribue au phénomène d’innovation sociale. Le phénomène d’hybridation est alors considéré comme renforçant un processus de différenciation reposant sur un mécanisme itératif par lequel les communes négocient leurs visions de l’organisation des services face au discours sectoriel porté par l’Etat. Nous montrons que c’est dans ce dialogue entre deux visions hétérogènes de l’organisation des services, que des formes de gestion innovantes peuvent apparaître.

Etat de l’art 

4Le concept d’innovation sociale fait l’objet d’un développement important depuis la fin des années 1990 (Moulaert et al., 1999 ; Hillier et al., 2004). Initialement développé par Joseph A. Shumpeter (1942) dans une approche centrée sur l’efficacité des entreprises, il est aujourd’hui appliqué à des domaines variés (service public, monde associatif etc.) et est soumis à de multiples interprétations. Les chercheurs ont montré que différents éléments jouent un rôle primordial dans ce processus. Parmi eux, on retient l’importance de la mise en place de dispositifs de gouvernance participative (Brouwer et Biermann, 2011), de réformes du cadre juridique et politique (Petit et Baron, 2009), mais aussi l’importance de la créativité permise par le leadership d’individus éminents (Mumford, 2002), l’insertion d’acteurs dans de multiples réseaux sociaux (Burt, 1987), l’importance des dispositifs de négociation informels et participatifs (Sendzimir et al., 2010) ou encore les dynamiques de culture d’entreprise et d’apprentissage intra et inter-organisationnel (Moulaert et Hamdouch, 2006). Parmi cette nébuleuse, certains éléments font davantage consensus dans l’appréciation des chercheurs, à savoir le caractère spécifique de chaque innovation sociale, l’influence de l’héritage historique mais aussi des changements dans les rapports de forces entre acteurs.

5Le concept d’hybridation est quant à lui d’usage relativement récent en sciences sociales. Comme le rappelait Robert Boyer en 1997,

le concept d’hybridation évoque un processus évolutionniste, voire biologique, et il est loin d’être admis dans les recherches en sciences sociales.

6Jusqu’à cette période en effet, le terme est principalement utilisé par les théoriciens de la mondialisation pour appuyer la thèse de la globalisation comme idéologie du progrès (notamment Clifford, 1994 ; Pieterse, 1995). Depuis, il a fait l’objet d’un développement assez rapide quoi que limité. Il a notamment été popularisé par des auteurs comme Bruno Latour (1991) et Jean-Louis Laville (2007) ou au travers de concepts plus précis tels que celui de forums hybrides (Callon, Lascoumes, Barthe, 2001). On peut néanmoins déplorer que la plupart du temps, le concept n’ait pas fait l’objet de définition précise et demeure flou et labile. Ainsi, concernant l’eau potable, différents auteurs ont utilisé la notion d’hybridation sans la définir et en l’utilisant de façon interchangeable avec celle de métissage (Coing, 1996 ; De Gouvello, 2001).

7Le dialogue entre ces deux notions dans l’objectif de comprendre comment des formes hybrides peuvent contribuer à l’innovation sociale a été peu exploré. Si les liens entre innovations et hybridation sont suggérés depuis les travaux de Robert Boyer (1997), peu de recherches s’intéressent spécifiquement à cette question4. Néanmoins, si la question est peu abordée à ce jour en ces termes, elle n’en fait pas moins l’objet d’interrogations assez proches par le monde de l’action. Ainsi, Antoine Frérot, PDG de Véolia, s’interrogeait lors de l’édition 2008 du colloque de Cerisy (Frérot, 2010) sur la complexification de la gouvernance des services d’eau et les conséquences que ce phénomène engendre sur l’évolution du modèle de gestion de l’eau potable. Le PDG interrogeait ainsi, sans le dire explicitement, les liens existants entre hybridation des discours des acteurs et dynamiques d’innovation.

Méthodologie de la recherche 

8Notre questionnement compréhensif d’un phénomène complexe nous a conduit à adopter la méthode de l’analyse de cas. Notre démonstration s’appuie sur un matériau mixte mêlant analyse de discours et observation. Vingt-quatre entretiens ont ainsi été menés à l’échelle des trois agglomérations étudiées (Grenoble, Rennes et Brest) entre 2012 et 2014 et ce auprès d’élus et de techniciens en charge des services d’eau, mais aussi d’acteurs de la société civile (associations de consommateurs, représentants d’usagers, militants associatifs etc.). Ce matériau, croisé à l’analyse de la documentation produite par/sur les services (rapports hydrologiques et géologiques, études d’urbanisme sur l’alimentation en eau, plaquettes de communication, rapports annuels, compte-rendu d’action, extraits de presse, émissions radios etc.), a permis de retracer l’historique des processus d’évolution dans la gestion des services d’eau des trois agglomérations étudiées. Par ailleurs, pour le cas de l’agglomération grenobloise, une étude prolongée des discours et pratiques des acteurs a également été effectuée en usant de la méthode de la participation observante (Kalaora, 1999), facilitée par le cadre général d’un financement doctoral sous contrat CIFRE5. Le matériau récolté à ce titre est un ensemble de notes d’observation, comptes rendus de réunion, et restitution de discussions informelles avec les acteurs de l’eau de l’agglomération grenobloise.

1. 1850-2000 : une histoire des services d’eau marquée par l’opposition entre conception marchande et non marchande

9Jusqu’aux années 1930, l’eau potable est considérée comme étant une compétence communale par nature. L’interventionnisme des communes est justifié au regard de leur compétence générale en matière de police d’hygiène. La fourniture d’eau est alors vue comme un moyen d’assurer la salubrité publique. De 1850 à 1926, le Conseil d’Etat ne s’est pas prononcé sur le modèle de gestion à mettre en œuvre. Il a reconnu la dimension de service public lorsque la gestion était assurée en régie et la dimension industrielle et commerciale lorsque le service était géré par un opérateur privé. Souvent, l’utilisation d’une eau de surface naturellement pure rendue possible dans certains territoires de l’est de la France ou l’eau est abondante et de qualité a conduit vers une quasi gratuité de la fourniture sans tendre à la couverture des charges du service ; tandis que la nécessité de traiter l’eau notamment dans l’ouest de la France ou la qualité de l’eau est dégradée, a eu pour conséquence de rendre plus coûteux et complexe le service et à faire appel à des opérateurs privés. Ainsi sont nés les deux modèles, marchand et non marchand.

10Dans une seconde période allant de 1926 aux lois de décentralisation de 1982, l’Etat va soutenir l’interventionnisme communal tout en l’encadrant, la rationalité des communes étant contestée. Ainsi dès 19266, les communes sont officiellement admises à gérer en régie des Services Publics Industriels et Commerciaux (SPIC) qui disposent désormais d’un statut juridique spécifique et en 1955, « [elles] sont autorisées à intervenir plus largement dans l’économie locale en créant ou en participant financièrement à toute entreprise dont l’objet leur semble favorable à l’intérêt général » (Pezon, 2000, p.103). Mais, ces élargissements successifs des prérogatives communales sont suivis d’une extension équivalente du pouvoir de contrôle de l’Etat sur les communes, les administrations centrales assurant directement la tutelle des activités de production et de distribution d’eau potable. En effet, à partir des années 1930, la rationalité des collectivités locales est contestée, ces dernières devant s’effacer devant un Etat « modernisateur ». L’Etat va à partir de cette période encourager la création de structures intercommunales, installer des services déconcentrés des ministères de l’Equipement et de l’Agriculture dans chaque département ou encore organiser après-guerre, le contrôle technique, administratif et financier des services d’eau (Guérin-Schneider, 2011). Ainsi, à partir de 1935 le captage d’eaux souterraines destinées à l’alimentation en eau potable des campagnes va pouvoir être déclaré d’utilité publique à condition qu’il s’effectue en accord avec les prescriptions du ministre de l’Agriculture. Il en est de même pour les subventions qui ne vont être accordées aux communes que si leurs projets sont compatibles avec les études du Génie rural (dès 1934). Enfin, une série de décrets lois renforcent, de 1935 à 1939, la tutelle financière de l’Etat sur les communes7. Les tarifs des Spic d’eau potable deviennent soumis à l’approbation préfectorale et peuvent dans certains cas spécifiques être relevés par le ministre de l’intérieur ou des finances. De même, les communes et les concessionnaires ont désormais la possibilité de demander au ministre de l’intérieur la résiliation de leur convention en cas de déséquilibre budgétaire du service. Christelle Pezon note qu’à cette époque l’action de l’Etat peut être résumée à trois idées maîtresses (2000, p.17) :

  1. astreindre la gestion des services d’eau à l’équilibre budgétaire (ni profit, ni déficit),

  2. dépasser la maille communale pour rationaliser les choix techniques (promotion de la gestion syndicale),

  3. gérer globalement la ressource.

11La promotion de la gestion marchande par l’Etat va se faire via l’adoption de différentes réformes comptables8 qui visent à adapter le secteur communal aux méthodes des entreprises privées. Dès lors, les régies devront assurer l’équilibre des dépenses et des recettes, procéder à l’inventaire et l’estimation de leur patrimoine et mettre en place une comptabilité en partie double avec des budgets de fonctionnement et d’investissement.

12De ce fait, à partir des années 1970, la rationalisation réglementaire promue par l’Etat va produire des effets décisifs. En effet, si les deux modèles continuent d’exister dans des formes atténuées, la partition entre modèle marchand et non marchand va cesser de coïncider avec le modèle urbain/rural (Pezon, 2000, p.87), la forme non marchande pure n’existant plus que de manière marginale.

13Puis, le rôle de l’Etat va de nouveau fortement évoluer durant les années 1980. L’adoption des lois Defferre de 1982 va rompre avec la logique d’extension et de contrôle du pouvoir de l’Etat. Avec la décentralisation, l’Etat va procéder à des transferts de compétences importants. Par exemple, la loi n°88-13 du 5 janvier 1988 supprime le contrôle exercé par les préfets sur les régies9 et diminue parallèlement leur autonomie de gestion face aux autorités organisatrices.

14Parallèlement à ce retrait de l’Etat, la dimension marchande des services d’eau va être affirmée plus fortement et sans ambiguïté, l’époque étant marquée par la généralisation de la gestion par affermage via des opérateurs privés, mode de gestion qui va être adopté par près de 75 % des services hexagonaux.

2. 2000-2014 : affirmation des communes, hybridation des modèles et multiplication des discours

2.1. L’affirmation de la figure de l’élu

15Après l’engouement des élus locaux pour les théories libérales du Nouveau Management Public (NMP) dans les années 1980, les années 1990 ont été marquées par l’apparition d’un certain nombre de scandales de corruption liant opérateurs privés et élus locaux notamment à Grenoble et Saint-Denis-de-la-Réunion concernant la gestion des services d’eau. Ces scandales vont conduire citoyens, fonctionnaires d’Etat et élus locaux à adopter un regard critique sur l’oligopole de l’eau10 (Lorrain, 2003), en mettant en exergue que de nombreux contrats ont été conclus pour satisfaire tout autant des intérêts particuliers que la desserte en eau des collectivités. L’attention accrue portée aux opérateurs privés dans les années 1990 va également conduire des chercheurs à mettre en lumière des problèmes d’asymétrie d’informations dans les contrats conclus entre des collectivités aux compétences limitées et des firmes multinationales puissantes bénéficiant d’une position dominante et d’un pouvoir de négociation important (notamment Ménard, 2001). La critique des pratiques des opérateurs privés va pousser à l’adoption d’un certain nombre de lois et arrêtés visant à la fois à accroître la concurrence entre opérateurs et rendre plus transparente la gestion des services d’eau11.

16Cette période va également être marquée par la constitution d’un certain nombre de collectifs citoyens revendiquant une gestion publique, voire non marchande de l’eau potable12. Le retour en gestion publique du service des eaux de Grenoble en 2000 sous la pression du collectif Eau Secours (Avrillier, 2013) va marquer le début d’une nouvelle ère durant laquelle les élus locaux vont affirmer leur volonté de reprendre en main les grands services d’eau d’agglomération dont ils sont responsables. Cette nouvelle période contraste avec l’effacement relatif des autorités organisatrices dans les décennies 1980 et 1990 qui avaient vu le triomphe des opérateurs privés. Ce retour de l’élu va s’accompagner d’un discours complexifié dépassant l’opposition traditionnelle entre modèles marchand et non marchand. Même dans le cas des remunicipalisations, c’est-à-dire d’un retour à la gestion publique après une période de délégation de service public comme à Castres en 2004, Cherbourg en 2005 ou Paris en 2010 ; l’ambition n’est pas pour les élus de revendiquer une distribution de l’eau gratuite à tous les habitants mais plutôt de limiter l’augmentation des prix et d’assurer un accès de tous à un service d’eau économiquement performant. Surtout, ce discours est enrichi par l’affirmation de nouvelles dimensions qui visent à sortir de la seule approche technico-économique. On remarque ainsi le développement de discours en termes de défense du service public, des consommateurs13 ou de l’environnement ou encore de participation citoyenne à la gouvernance du service.

17L’apparition de ces nouveaux discours a pu être analysée sous le prisme de l’affirmation de valeurs publiques par les élus locaux, valeurs qui ne seraient pas inconciliables avec la promotion des principes du NMP (Colon et Guérin-Schneider, 2013) mais représenteraient des valeurs collectives faisant consensus sur le modèle de société à adopter. D’autres auteurs ont appréhendé cette multiplication des discours au regard d’une repolitisation de la gouvernance des services d’eau (Tsanga Tabi, Verdon et Even, 2013, p.163-165). Pour ces auteurs, l’affirmation de la dimension politique des services d’eau repose sur des fondements divers :

  1. nécessité pour les élus d’affirmer une vision territoriale dans un contexte d’une compétition accrue entre territoires ;

  2. réponse au discours néolibéral ;

  3. réaffirmation de la noblesse de la politique en promouvant un savoir être du politique et l’intégration des communautés citoyennes ;

  4. focalisation sur ce qui a de l’importance collectivement pour les acteurs d’un point de vue sociétal.

18Cette réaffirmation du politique conduit également à une redéfinition du système sociotechnique de gestion des services d’eau. L’effacement relatif du pouvoir communal dans le modèle précédent laisse la place à l’affirmation d’une expertise communale symbolisée par l’émergence de directeurs de service dotés de capacités de leadership importantes et capables de faire émerger des modèles de gestion de l’eau différenciés. Ainsi à Grenoble, un nouveau directeur a été nommé suite à la remunicipalisation du service en 2001 : il a contribué grandement à l’apparition d’un modèle hybride entre gestion marchande et non marchande. En effet, les compétences comptables et financières ainsi que l’insertion du directeur du service dans des réseaux d’expertise nationaux (ASTEE, France Eau Publique, FNCCR) et européens (AquaPublicaEuropea) lui ont permis d’optimiser la gestion marchande du service, tandis que la mise en place d’une gouvernance participative au sein de laquelle la société civile dispose d’un pouvoir de codécision l’ont conduit à user de sa capacité de synthèse pour faire émerger de nouvelles valeurs publiques et in fine, faire reconnaître le service des eaux grenoblois comme un modèle en termes de gestion publique. De la même façon à Rennes et à Brest, le retour à une gestion publique de l’eau et l’affirmation d’un discours renouvelé ce sont traduits concrètement par la nomination de nouveaux directeurs des services, disposant de capacités d’expertise très pointues. On peut ainsi remarquer que loin d’être neutre, l’action des gestionnaires des services influe sur le type de modèle mis en œuvre et les valeurs qui y sont attachées.

19Le début des années 2000 marque un tournant caractérisé par l’affirmation de la commune dans son rôle d’autorité organisatrice du service d’eau. Loin de présager d’un retour à la gestion non marchande, le raffermissement du pouvoir local permet de rendre compte d’un modèle dans lequel la promotion des idées du Nouveau Management Public s’accompagne en même temps d’un renforcement des valeurs publiques attachées au service (Colon et Guérin-Schneider, 2013).

2.2. La complexification du discours de l’Etat

20Dans le début des années 2000, l’Etat, influencé par l’Union Européenne (UE) va renforcer le caractère marchand du service tout en l’encadrant progressivement.

21Le renforcement du modèle marchand est issu des principes directeurs énoncés dans le rapport de la Commission européenne sur la libéralisation des industries en réseau (1999). D’après Thomas Bolognesi (2013, p.30),

le rapport manifeste un besoin de régulation des services a priori satisfait par l’atteinte des sept objectifs de politiques publiques suivants : 1. Introduire la concurrence partout où cela peut accroître le bien-être ; 2. Protéger les consommateurs et les offreurs d’abus de position dominante ; 3. Atteindre un usage optimal des infrastructures couteuses ; 4. Assurer qu’il y ait les incitations adéquates à investir, réduire les coûts, améliorer la qualité et innover ; 5. Eviter d’importantes interruptions de service ou d’offre ; 6. Assurer la fourniture à des niveaux définis de certains services à des prix « abordables » […] ; 7. Assurer un niveau de protection adéquat au consommateur.

22Le discours défendu par les institutions européennes consiste à « promouvoir une économie plus efficace dans l’utilisation des ressources, plus verte et plus compétitive » (Commission Européenne, 2010) en s’appuyant sur deux axes principaux de réforme : une modernisation économique et environnementale. Cette vision stratégique vise à stimuler la concurrence et le développement économique de l’UE et n’est pas propre à l’eau potable même si certains objectifs sont directement assignés aux services d’eau via par exemple, la promotion du principe du recouvrement des coûts complets (full cost recovery) dans l’article 9 de la Directive Cadre Européenne 2000/60/CE (DCE) et suivant lequel l’ensemble des coûts des services d’eau doivent être payés par la facture des usagers.

23A côté de cette réglementation libérale, l’UE a adopté une législation spécifique sur l’eau visant à assurer certains objectifs de préservation et de protection de la ressource. A ce titre, l’introduction de la DCE énonce clairement que

 l’eau n’est pas un bien marchand comme les autres.

24Cette directive réactive également certains éléments du discours non marchand en instaurant par exemple un système de prix en vertu duquel des subventions d’un niveau approprié sont permises pour des raisons sociales (Smets, 2011). Mais c’est surtout la décision de la Commission européenne du 19 mars 2014 qui pourrait conduire à infléchir le discours marchand promu par l’UE. En effet, par cette décision la Commission Européenne a donné une suite positive à une initiative citoyenne européenne par laquelle l’UE doit faire en sorte que ses concitoyens jouissent du droit à l’eau et à l’assainissement, mais aussi que l’approvisionnement en eau et la gestion des ressources hydriques ne soient pas soumis aux règles du marché intérieur en étant exclus de toute libéralisation14. Le discours européen est donc lui-même traversé par des courants contraires et tend aujourd’hui à ne plus être exclusivement marchand mais enrichi de valeurs publiques spécifiques, notamment sous la pression de collectifs citoyens.

25D’autre part, l’Etat s’est durant la même période profondément réorganisé en ce qui concerne ses missions d’assistance aux collectivités pour la gestion des services d’eau. La Révision Générale des Politiques Publiques (RGPP) entreprise en 2007 a conduit à de nombreuses réformes structurelles dont une des conséquences est la disparition progressive de l’ingénierie publique d’Etat et donc du contrôle exercé sur les services d’eau. Marc Laimé (2013) rappelle ainsi que la disparition des missions qu’exerçaient anciennement les ex-DDAF et DDE pour l’assistance au choix du mode de gestion des collectivités a eu pour conséquence un recours croissant au conseil privé. En parallèle, une nouvelle ingénierie publique territorialisée a remplacé l’ancienne ingénierie publique d’Etat. En effet, de nombreux Conseils régionaux (PACA, Ile-de-France etc.) et généraux (Mayenne, Indre-et-Loire, Lozère, Seine-et-Marne, Côtes d’Armor, Oise etc.) ont internalisé les anciennes compétences exercées par l’Etat ou créé des Agences Techniques Départementales, associations, syndicats mixtes ou encore SPL15 afin d’appuyer les demandes des collectivités locales en matière d’eau potable (Laimé, 2013).

26Ces évolutions ont conduit à l’apparition de nouveaux discours et modèles fortement différenciés suivant les territoires qui interrogent la cohérence globale des politiques menées. En effet, la mise en place des réformes semble davantage relever d’improvisations et de bricolages territorialisés (Renou, 2013) que de la rationalisation souhaitée. Si le discours de l’Etat relève majoritairement du modèle marchand16, il est couplé à une réponse des régions et départements en termes de solidarité territoriale empruntant aux deux modèles17. Par ailleurs, le discours porté par l’Etat est lui-même marqué par certaines évolutions telles que l’intégration progressive de logiques patrimoniales (Calvo-Mendieta, Petit et Vivien, 2010) et citoyennes18 au côté du discours marchand. Ainsi, l’époque actuelle est caractérisée par un renouveau et une complexification des discours portés par l’ensemble des acteurs des services d’eau mais aussi par une affirmation plus forte du pouvoir communal. Cette évolution est notamment la résultante d’une gouvernance renouvelée au sein de laquelle de nouveaux acteurs jouent un rôle essentiel : l’Union Européenne ou encore les acteurs de la société civile.

2.3. Première condition de l’innovation : une gouvernance et des valeurs renouvelées

27La modification des structures de gouvernance et des rapports de pouvoir entre Etat, communes et opérateurs privés, ont eu un rôle déterminant dans les processus d’innovation en permettant de nouvelles alliances entre acteurs et l’apparition de nouvelles valeurs.

28En effet, il nous semble que l’affirmation des nouvelles valeurs est directement en lien avec le renouvellement de la gouvernance des services d’eau qui fait une place plus large aux intérêts territoriaux. L’analyse des entretiens et des documents produits par les trois services étudiés permet de réaliser une première classification qui trouve écho dans le renouvellement de la gouvernance des services. Ainsi, les valeurs en termes de proximité du service à l’usager, de maîtrise publique, de transparence sur la gestion ou de préoccupations environnementales reflètent grandement les préoccupations de la société civile. De la même façon, les valeurs en termes de maintien de l’emploi sur un territoire donné ou de solidarité territoriale entre services sont directement en lien avec la vision politique des élus locaux. Enfin, les valeurs en termes de performance et de gestion durable des services (renouvellement du patrimoine des installations eau potable, accessibilité de tous au service) trouvent un écho certain avec l’appréhension des enjeux des techniciens et gestionnaires des services. Le phénomène constaté est celui d’une hybridation des visions conduisant à une hybridation des valeurs permise par la mise en place d’une gouvernance rapprochée entre gestionnaires, élus, société civile et usagers. Ainsi, c’est la question de la mise en pratique de visions du service d’eau renouvelées (via de nouveaux dispositifs de gouvernance) qui nous semble être le premier élément déterminant dans le processus d’innovation engagé.

3. Le renouvellement du cadre institutionnel et contractuel, de nouvelles opportunités et contraintes qui conditionnent les processus d’innovation

29Dans les trois cas étudiés, le renouvellement du cadre juridique, réglementaire et contractuel a joué un rôle important dans les processus d’innovation engagés, quoiqu’à chaque fois contrasté.

3.1. Les lois de réforme territoriale et l’arrivée à échéance des contrats de délégation de service public comme moteurs du changement 

30D’un côté, deux lois successives de réforme territoriale vont pousser les services à réfléchir à l’intégration de leurs compétences à un niveau supra communal et appuyer indirectement le processus d’innovation.

31On note tout d’abord la loi de réforme territoriale du 16 décembre 2010. Dans son versant eau potable, cette loi vise à réduire le nombre de structures compétentes au sein de chaque département. Pour ce faire, le préfet propose un Schéma Départemental de Coopération Intercommunale (SDCI) qui incite ou impose la suppression des structures syndicales réputées peu efficaces pour la gestion des services d’eau. Le schéma est ensuite révisé tous les six ans19. Mais c’est surtout la loi de Modernisation de l'Action Publique Territoriale et d'Affirmation des Métropoles (MAPTAM), publiée le 28 janvier 2014, qui a pu avoir un impact décisif dans les agglomérations étudiées. Cette loi oblige au transfert à l’échelle communautaire de la compétence eau potable pour 14 métropoles au 1er janvier 2015. Les trois agglomérations étudiées sont visées par cette loi et passent sous statut métropolitain. Ces deux textes poussent à un changement d’échelle des services d’eau en promouvant une gestion unifiée et harmonisée de l’eau au niveau métropolitain suivant un paradigme soutenant que la mise en place de grands services intégrés permettra des économies d’échelle et une certaine efficacité économique. Ainsi, le modèle prôné par ces lois est celui de grands services agissant à l’échelle des intercommunalités politiques, avec un prix, un service, et un mode de gestion unifié. Cependant, l’adoption de ces textes va avoir des effets différenciés dans les trois agglomérations étudiées.

32D’un autre côté, l’arrivée à échéance d’un contrat d’affermage avec un opérateur privé constitue une autre opportunité pour penser le changement de l’organisation (moins en termes d’échelle que de mode de gestion). Il faut rappeler à ce sujet la spécificité du contexte actuel qui fait que le modèle économique de la DSP est en bout de course et ne correspond souvent plus aux attentes des élus locaux. En effet, la baisse continue des consommations d’eau depuis près de vingt ans dans les zones urbaines met en danger l’équilibre des contrats qui sont basés sur une rémunération des délégataires en fonction des volumes d’eau vendus obligeant à des révisions continuelles de tarifs qui ne sont pas dans l’intérêt des services20 et ceci alors même que les élus locaux, sensibles aux questions environnementales, perçoivent souvent ces évolutions de façon plus positive.

33A Brest, la compétence eau potable est intégrée de longue date à la Communauté Urbaine. De ce fait, les lois de réforme territoriale n’ont pas eu d’impact significatif sur l’évolution de la gestion de l’eau. C’est avant tout l’arrivée à échéance quasi simultanée de plusieurs contrats de délégation de service public dans le pays brestois qui a permis la constitution de la SPL. Comme l’explique Christian Clément, directeur général de la SPL :

La réflexion a commencé avec les élections municipales de 2008. La volonté des élus était assez unanime de mettre fin au contrat avec Véolia. D’ailleurs, le programme électoral du maire de Brest prévoyait le retour en gestion publique de l’eau. Le maire avait une vision stratégique et a porté le projet. Il souhaitait construire un service d’eau à l’échelle du SCoT du Pays de Brest. Mais c’est lors du congrès des maires que les présidents de quatre intercommunalités se sont retrouvés. Ils se sont rendu compte que leurs contrats de délégation de service public arrivaient à échéance de façon quasi simultanée et ont émis le souhait de travailler ensemble dans un souci de mutualisation et d’autonomie. En effet, s’il y avait le souci des économies d’échelle, il n’y avait pas d’accord sur le fait d’aller vers un prix unique de l’eau. La SPL a été vue comme un moyen d’éviter une tarification unique de l’eau tout en affirmant une volonté de retour à la gestion publique. 

34Dans l’agglomération grenobloise au contraire, il y a depuis toujours une tradition de gestion publique21 et la variable contractuelle n’a pas joué. Ce sont ici les lois de réforme territoriale qui ont joué un rôle essentiel, comme « repoussoir » pour des élus locaux qui cherchaient à préserver l’organisation territoriale héritée et les valeurs publiques attachées. En effet, la compétence eau potable était jusqu’à fin 2014 très éclatée et une cinquantaine de structures assuraient jusqu’à cette date à la fois la production et la distribution de l’eau potable à l’échelle de l’agglomération (soit un nombre de services supérieur au nombre de communes). On trouve ici un cas original ou le processus d’innovation sociale est favorisé par des dynamiques de résistance au changement. En effet, c’est la peur des communes de se faire imposer une solution, c’est à dire celle de l’intégration du service à l’échelle métropolitaine qui a poussé les présidents et directeurs des services d’eau à réfléchir à une solution alternative, la SPL, permettant de préserver à la fois leurs intérêts particuliers tout en intégrant les attentes de la société civile et des usagers.

35A Rennes enfin, les lois de réforme territoriale ont eu un rôle intermédiaire par rapport aux cas brestois et grenoblois. En effet, comme à Grenoble, elles ont été motrices dans la réflexion des élus afin d’anticiper et ne pas subir un choix qui aurait pu être imposé par le préfet. Néanmoins, ces réformes ont été beaucoup moins subies que dans le cas grenoblois et elles ont aussi été vues comme une opportunité d’accélérer la mise en œuvre d’une stratégie globale d’économie de la ressource portée par les élus afin d’anticiper le devenir du bassin rennais. Ainsi, il y a eu peu de dynamiques de résistance à la réorganisation de l’architecture de gestion des services. Il s’agissait plutôt de réinventer un modèle de gestion durable dans une logique technique et pragmatique. Outre la réforme du cadre juridique, c’est l’arrivée à échéance des contrats de délégation de service public de la ville de Rennes et du syndicat de production d’eau, le SMPBR, qui a amené la réflexion sur un retour à la gestion publique. C’est ce que rappelle Marc Hervé, alors président du SMPBR et conseiller municipal à la ville de Rennes, en charge des questions d’eau :

Le choix politique d’un retour à la gestion publique n'est pas inspiré par un dogme. Il va avec la stratégie politique. Et celle-ci c'est l'économie de la ressource ; pas pour le plaisir d'économiser mais pour anticiper le devenir du territoire. Et en suivant cette stratégie, on s’est rendu compte qu’on mettait en danger le délégataire. Car un opérateur privé, il a vocation à maximiser ses profits, et il y a en ce sens, une contradiction avec notre stratégie. En effet, notre stratégie créée une tension sur le délégataire privé qui risque de venir nous dire : « vous nous mettez en difficulté et il faut revoir le contrat ! ». Sur le dernier contrat, le délégataire avait prévu d'équilibrer le prix en fonction d'une évolution de la consommation en hausse de 2 à 3 % ; résultat, ils ont été déficitaires. C’est suite à ce constat, que l’on s’est dit qu’on arrivait au bout d’un mode de fonctionnement, que le modèle économique touchait à sa fin. Il fallait que l’on se donne les moyens d’assumer notre stratégie. … « L’échéance du contrat a été le premier élément moteur. La loi Métropole a renforcé la légitimité de notre réflexion en l’élargissant à une échelle plus large ».

3.2. L’apparition de la forme Société Publique Locale (SPL), une opportunité pour penser le changement

36La SPL est une structure juridique de droit privé mais à capitaux 100% publics à la disposition des collectivités locales françaises pour la gestion de leurs services publics au-delà du périmètre communal. Elle a été créée par la loi n°2010-559 du 28 mai 201022. Cette organisation spécifique repose sur trois principes essentiels : - a minima deux collectivités locales (communautés, communes ou syndicats) doivent être actionnaires de la société, - la société doit exercer son activité exclusivement pour le compte de ses actionnaires et sur le territoire des collectivités territoriales qui en sont membres, - la société ne peut être liée aux collectivités actionnaires que par des contrats (affermage, concession, prestation etc.).

37L’apparition de cette nouvelle forme juridique est apparue comme une ressource pour les collectivités afin de penser le changement. La SPL a semblé particulièrement adaptée à la mise en pratique des nouvelles visions (en termes de valeurs, de modalités de gouvernance etc.) concernant la gestion de l’eau. En effet et contrairement à un service organisé sous forme de régie ou géré par un opérateur privé, la SPL permet une adaptation beaucoup plus fine aux évolutions des discours. En termes d’enjeux environnementaux, la SPL permet d’ajuster l’échelle de gestion du service au plus près de celui de gestion de la ressource. Cette forme juridique permet également d’affirmer une maîtrise publique de la gestion et une transparence accrue par l’utilisation de la comptabilité privée, plus facilement accessible aux profanes. C’est encore un outil qui permet une performance accrue du service grâce à la mutualisation des moyens et la mise en place de mécanismes de solidarité territoriale. Les raisons qui ont conduit au choix des trois agglomérations étudiées d’évoluer en SPL divergent cependant.

38A Brest, le choix de l’outil SPL (plutôt qu’un autre) est avant tout le résultat d’un projet de territoire fondé sur une volonté d’affirmer des valeurs publiques et de théoriser une « quasi régie » à une échelle plus vaste que l’agglomération politique. L’outil a obtenu un consensus large du fait de ses modalités de gouvernance (permettant la préservation de l’autonomie politique des collectivités adhérentes) et des valeurs consensuelles qui y sont attachés (solidarité territoriale et gestion publique). La mise en place de la SPL est ainsi le fruit d’un projet stratégique visant à faire d’Eau du Ponant, l’opérateur public identifié par le consommateur d’eau sur le Pays de Brest23. Néanmoins, d’autres problématiques, liées à la ressource ont également joué dans ce choix. En effet, du fait de problèmes à la fois quantitatifs et qualitatifs, il y avait une volonté forte des collectivités d’optimiser au mieux leurs systèmes de gestion locale de l’eau en sécurisant leurs ressources grâce à des interconnexions entre services. Dans ce contexte, le choix de la SPL va également résulter d’une volonté de nombreuses collectivités de bénéficier d’un outil souple et pas trop contraignant permettant d’engager un dialogue politique avec des collectivités extérieures afin de résoudre des problèmes techniques et pour assurer la durabilité des services et de la ressource.

39A Grenoble, l’apparition de la forme SPL a été vue comme un moyen pour les élus locaux de contourner les ambitions de la réforme territoriale en préservant les territoires politiques préexistants. Mais d’autres éléments sont également à prendre en compte comme la volonté d’optimiser le système de production d’eau de l’agglomération grenobloise (qui est largement surdimensionné et dont découle des surcoûts) en permettant la vente d’eau au-delà des frontières de l’agglomération politique ou encore le souhait de garantir les valeurs publiques de l’eau sur le long terme par la mise en place d’un opérateur public puissant et performant.

40A Rennes, le choix de la SPL est plus pragmatique. L’ambition du projet est surtout de répondre aux mieux à des enjeux technico-économiques et environnementaux comme la problématique de l’économie de la ressource ou du renouvellement du patrimoine arrivé en fin de vie. Ainsi, les arguments mis en avant par les élus pour expliquer le choix d’une SPL plutôt que d’une régie sont principalement de cet ordre : coûts d’administration inférieurs, mutualisation à des échelles plus larges, cohérence avec les territoires de la ressource et des réseaux techniques, optimisation des dépenses etc. Comme le rappelle, Vincent Pitois, délégué général du SMPBR,

Il n’est pas exclu de créer un jour une régie métropolitaine de l’assainissement aux côté de la Société Publique Locale Eau du Bassin Rennais. Le choix de la SPL n’est pas déterminé par des enjeux politiques, c’est le plus adapté aux caractéristiques du territoire.

41Le tableau 1 résume l’évolution des compétences eau potable, conséquentes à l’adoption de la loi Maptam et du choix des collectivités de retenir la forme SPL pour la gestion de leur service d’eau. Il permet de comprendre que le choix de la SPL résulte toujours d’un subtil dosage entre problématiques techniques, contraintes réglementaires, demandes citoyennes et équilibrage politique. C’est la flexibilité de l’outil (que ce soit en termes de périmètre, de mode de gestion et d’engagement contractuel, ou encore de représentation politique) qui est au cœur du choix de cet outil plutôt qu’un autre.

Tableau 1. Comparaison de l’organisation des services d’eau des agglomérations étudiées avant et après l’adoption de la forme SPL et de la loi Maptam (Télécharger le tableau)

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3.3. Deuxième condition de l’innovation : une réforme du cadre juridique et/ou un renouvellement des contrats

42La réforme du cadre juridique et l’arrivée à échéance des contrats de délégation de service public ont eu un impact certain dans le choix d’évolution des trois agglomérations étudiées.

43Les lois de réforme territoriale ont accéléré le processus d’évolution en SPL en ce qu’elles ont obligé les services rennais et grenoblois à un élargissement de l’échelle de gestion. Néanmoins, on a pu observer que ces réformes n’ont pas conduit à un changement d’échelle mécanique d’un niveau communal à communautaire (comme indiqué dans la loi) mais qu’elles ont plutôt entrainé un jeu sur les échelles qui doit être analysé comme la résultante d’un processus itératif entre les incitations à la mise en place d’un modèle intégré par le cadre juridique national et la vision du service d’agglomération portée par les élus et citoyens. Le choix de la SPL est ainsi nourri par un double phénomène d’hybridation entre d’une part le discours en termes d’efficacité porté par l’Etat et la vision portée par les communes et d’autre part au niveau même des communes entre la vision de service public portée par les élus locaux et les visions promues par les nouveaux acteurs parties prenantes à la gouvernance de l’eau potable (usagers, associations consuméristes et environnementales etc.). Les renouvellements des contrats de délégation de service public ont également pu jouer un rôle en ouvrant un espace de réflexion aux collectivités pour réfléchir à l’avenir du service dans un contexte marqué par le constat d’un modèle économique de l’affermage à la française à bout de souffle. Là encore, les choix effectués par les élus locaux dépendent d’une hybridation entre le paradigme dominant (encourageant plutôt le modèle marchand) et la vision des acteurs locaux24. Le choix de la SPL s’inscrit dans un contexte marqué par de nombreux changements (qu’ils soient institutionnels ou en termes de gouvernance) et la volonté de mettre en avant une vision territoriale de la gestion de l’eau.

44A ce sujet, un troisième facteur nous semble déterminant dans le processus d’innovation observé, à savoir l’existence d’histoires urbaines spécifiques qui conditionnent le changement.

4. La mise en lumière de configurations territoriales métropolitaines, ou pourquoi chaque processus d’innovation est spécifique

45Les deux premières conditions identifiées sont génériques. L’ensemble du territoire national est touché par les mutations en termes de gouvernance, de réformes institutionnelles et d’évolution des rapports collectivités/opérateurs privés. Pourquoi dès lors, les trois cas étudiés ont produit des dynamiques d’innovation, contrairement à d’autres territoires ?

46Bernard De Gouvello (2001) a montré, dans un contexte latino-américain, comment l’influence de modèles de référence25 sur la réorganisation des services d’eau et d’assainissement doit être relativisée au regard de la diversité observée dans l’organisation des services. Il explique cette variété par « l’existence d’irréductibles et indéniables caractéristiques locales » et par une « hybridation entre modèles importés et caractéristiques locales ». C’est le sens que nous souhaitons donner au troisième facteur qui nous semble essentiel dans les dynamiques d’innovation. Néanmoins, le terme de caractéristiques locales nous semble trop flou et trop peu historicisé pour pouvoir être mis à l’épreuve de nos cas d’étude. C’est pourquoi nous proposons d’utiliser la notion de configuration territoriale, a priori plus apte à rendre compte de notre propos. Emmanuel Négrier (2005), définit une configuration territoriale comme un ensemble de caractéristiques qui spécifient l’histoire d’une agglomération à savoir une culture politique territoriale, une histoire partagée par les acteurs, un ensemble de règles formelles et informelles. Il insiste également sur l’importance du leadership et des échanges politiques entre élus. Nous entendons par configuration territoriale l’ensemble de ces éléments appréhendés sur un temps long et qui permettent de spécifier le mode d’organisation politique de chaque agglomération. Pour appliquer cette grille de lecture à la particularité du secteur de l’eau nous ajoutons à cette définition une caractéristique socio-naturelle, celle des spécificités de la ressource hydrique au sein de chaque territoire étudié.

47Nous soutenons dès lors que c’est au prisme de ces configurations territoriales spécifiques que les deux premières conditions identifiées (modification de la gouvernance, réforme du cadre juridique et contractuel) vont ou non engendrer des dynamiques d’innovation.

4.1. Grenoble, la résistance comme moteur de l’innovation

48Dans l’agglomération grenobloise, la gestion de l’eau est caractérisée par l’existence de deux producteurs historiques, la ville de Grenoble et un syndicat d’eau périphérique puissant, le SIERG, qui alimentent un grand nombre de collectivités de l’agglomération. La gestion de ces syndicats est publique et la majorité des communes ont conservé la compétence distribution (jusqu’à fin 2014). Cette situation s’explique par une intercommunalité faible et un « communalisme ambiant » (Le Bras, 2003). En effet, la culture politique locale favorise le consensus entre communes au détriment des règles de décision majoritaires. Contrairement à d’autres métropoles, la ville-centre n’impose pas sa vision au reste de l’agglomération26. C’est aussi ce qui explique que les formes les plus faibles d’intercommunalité ont toujours été choisies par les élus locaux27. Ce climat spécifique et ces règles tacites trouvent des explications historiques ; du fait de la faiblesse démographique de la ville-centre (qui représente à peine un tiers du poids total de l’agglomération), mais aussi du fait de l’existence historique d’une ceinture rouge, représentant un véritable contre-pouvoir à la ville-centre (trois communes périphériques d’un poids de près de 100.000 habitants étant présidées par des élus communistes depuis l’après-guerre). De plus, d’autres évènements ont conduit à spécifier la trajectoire de l’agglomération ; notamment l’affaire Carignon, scandale de corruption ayant éclaboussé le maire de Grenoble au milieu des années 1990 et qui a conduit à la remunicipalisation du service des eaux28 et à l’émergence d’une gouvernance participative du service grâce à laquelle la société civile dispose aujourd’hui d’un pouvoir de codécision. Ainsi, les effets de l’évolution des mécanismes de gouvernance et des réformes du cadre institutionnel doivent être étudiés au regard de cette configuration territoriale spécifique. Le choix de l’évolution en SPL apparaît dès lors comme un compromis entre les exigences « historiques » de la société civile (gestion publique et intercommunale de l’eau au meilleur coût), les stratégies de leadership des élus locaux (les deux principaux producteurs d’eau souhaitent négocier leur reproduction : le SIERG est historiquement présidé par un élu de la ceinture rouge grenobloise, Eau de Grenoble est présidé par un élu de la ville-centre) et le discours de l’Etat en termes de regroupement et de rationalisation des services. Cette grille de lecture permet d’analyser l’apparition de dynamiques d’innovation comme la résultante d’une configuration territoriale spécifique qui a conduit les acteurs à éviter l’apparition d’un service communautaire unifié. L’expertise reconnue des directeurs des services et le leadership des élus leurs ont permis de légitimer techniquement et politiquement le choix d’évoluer sous forme de Société Publique Locale. Cette évolution a également été rendue possible par le biais d’échanges politiques entre les deux producteurs historiques (en termes de représentation de chaque collectivité au sein de la SPL, mais aussi en termes de zones d’influence et de « chasses gardées »). Enfin, il ne faut pas oublier les caractéristiques de la ressource, c’est-à-dire son abondance et sa qualité, qui continuent d’en faire un bien économique stratégique, que les acteurs cherchent à vendre sur des territoires plus larges que le seul périmètre métropolitain. Le processus d’innovation dans l’agglomération grenobloise peut alors être étudié au prisme d’une stratégie de résistance des acteurs territoriaux au cadre réglementaire, phénomène également observé dans de nombreux secteurs à l’échelle de l’agglomération grenobloise. L’hybridation ne s’effectue plus ici entre acteurs ou modèles hétérogènes mais suivant un mécanisme plus profond, incrémentiel et intrinsèquement lié à l’histoire géopolitique du territoire.

4.2. Rennes, le leadership de la ville-centre face à des problèmes techniques et environnementaux

49A l’échelle de l’agglomération brétillienne, aucune commune n’exerce la compétence eau potable en gestion directe. A Rennes, la gestion de l’eau est déléguée à un opérateur privé depuis la fin du 19ème siècle et l’eau est vue principalement comme un enjeu technique. La configuration territoriale repose sur la suprématie de la ville-centre mais aussi sur une culture politique territoriale plutôt consensuelle, Rennes pouvant être perçue comme une « force tranquille » qui impose ses choix sans trop de difficultés. En effet, l’agglomération s’est construite progressivement autour de la ville de Rennes mais s’en jamais réussir à l’inquiéter29. Dans les années 1990, l’apparition d’épisodes de sécheresse et de problèmes concernant la qualité de la ressource a conduit à la constitution d’un syndicat organisant la production d’eau à un échelon plus large que l’agglomération (via des interconnexions à l’échelle du département). Cette évolution a permis de créer un premier lieu de discussion politique sur l’eau à l’échelle du territoire. Dans cette nouvelle configuration, la ville de Rennes a gardé un poids central dans l’organisation de la production de l’eau et ceci bien que ses sources d’approvisionnement ne se situent pas à proximité mais aux frontières du département. Eric Grujard (2008, pp.93-94) a rappelé à ce sujet que « la représentation de Rennes comme « organisme urbain » qui par « appétit territorial » dévorerait inéluctablement son environnement, est très répandue ». De ce fait, peu d’échanges politiques ont été réalisés en amont pour parvenir à la création de la SPL. C’est seulement lors de sa mise en place effective que des négociations ont pris place sur la compétence distribution, qui demeure actuellement « à la carte » pour les collectivités. Ici aussi, la variable historique et géopolitique est importante puisque le choix de la SPL paraît être lié à la volonté de la ville-centre de préserver son pouvoir territorial sur l’eau30.

4.3. Brest, tous ensemble mais chacun chez soi

50A Brest, l’agglomération est historiquement très intégrée puisqu’elle a opté depuis 1973 pour le régime de la Communauté Urbaine (CU). Les huit communes de la CU sont particulièrement dynamiques et ont su montrer leurs capacités à porter des projets d’envergure malgré leurs divergences politiques. L’exemple le plus récent est la reconnaissance de l’agglomération brestoise comme Métropole sous l’impulsion des élus métropolitains et bien que l’agglomération n’était pas a priori éligible à ce statut (démographie insuffisante). Cette particularité d’un territoire dynamique mais clivé politiquement se retrouve à une échelle plus large, celle du Pays de Brest. C’est notamment ce que rappelle Patrick Leclerc, maire de Landerneau et président du SIDEP, syndicat actionnaire de la SPL : « Le territoire du pays de Brest est marqué par un consensus des élus, quelque soit leurs couleurs politiques, pour travailler ensemble autour de projets de territoire. Bien sûr, cela n’exclut pas les jeux de pouvoir sur la volonté de métropolisation brestoise. La peur de l'hégémonie de la ville-centre, c’est souvent perçu comme ça chez nous. Mais le pouvoir urbain est ici contrebalancé par les territoires ruraux qui sont également importants. De ce fait cela créé une certaine prudence. Ici, l'activité économique n'est pas à Brest. L’économie, c’est par exemple l'agriculture et ce sont des tissus, des philosophies différentes de l’urbain. De plus, il y a des villes moyennes qui n'existent pas ailleurs et ont leur propre identité historique. Elles ne sont pas prêtes à se faire absorber. Par exemple, à Landerneau nous n’avons jamais discuté de l’option d'intégrer Brest Métropole Océane. On réfléchit même à l'inverse. On a une communauté qui fait quasiment 50 000 habitants et qui est bientôt éligible au statut de Communauté d'agglomération ». Cette culture politique territoriale spécifique est un des déterminants du choix du passage en SPL, solution solidaire à l’échelle du territoire, mais permettant à chaque collectivité de demeurer maître de ses choix en termes de politique de l’eau31 tout en mutualisant moyens techniques et financiers (Carroy, 2010). Ainsi, des enjeux en termes de leadership existent mais sont limités par des règles tacites qui empêchent la Métropole d’imposer sa vision politique aux autres collectivités. C’est ce qui a permis de faire de la SPL Eau du Ponant, un véritable outil « à la carte » à la disposition des collectivités du territoire. De la même façon cette communauté de destin dans le respect des différences se retrouve dans la gouvernance de la SPL dont l’organisation laisse transparaître l’existence d’échanges politiques importants entre les membres fondateurs32. La SPL apparaît dès lors comme le fruit d’un projet politique partagé : - celui d’une gestion publique et solidaire de l’eau à une échelle large permettant une solidarité urbain-rural ; - celui de la volonté des collectivités de préserver les intérêts locaux et la proximité de la relation à l’usager.

4.4. Troisième condition de l’innovation : une configuration territoriale spécifique

51La configuration territoriale spécifique de chaque agglomération joue un rôle déterminant dans le processus d’innovation. Le choix d’évolution en SPL de chacune des agglomérations étudiées s’explique grandement par des variables historiques et territoriales et des enjeux de géopolitique locale. Les options retenues doivent alors être analysées comme étant le résultat de compromis en termes de rapports de pouvoir entre élus mais aussi comme étant des décisions relevant d’une histoire partagée. Ainsi, les deux premières conditions dégagées (modification des règles de gouvernance et du cadre institutionnel et contractuel) ne trouvent sens qu’au regard des configurations territoriales préexistantes qui vont permettre ou non le passage effectif en SPL et la mise en place de dynamiques d’innovation.

52Après avoir étudié les différentes conditions des processus d’innovation, il s’agit désormais d’expliciter la dimension innovante de la forme SPL.

5. La Société Publique Locale, une forme d’organisation favorable à l’innovation sociale

5.1. Rappel historique concernant l’apparition de la forme SPL et arguments invoqués par les acteurs locaux concernant le choix de retenir cette forme d’organisation

53Pour comprendre le potentiel d’innovation des Sociétés Publiques Locales, il est nécessaire de rappeler brièvement le contexte dans lequel elles sont apparues. Jusqu’à leur création, un certain nombre d’activités exercées par voie de convention notamment via des Sociétés d’Economie Mixte (SEM) se soustrayaient aux procédures de publicité et de mise en concurrence initiées par la loi Sapin. Ce régime d’exception était défendu par le Conseil d’Etat au nom du caractère partiellement public de ces organisations. Mais la jurisprudence communautaire33 et les avis motivés de la Commission Européenne34 ont conduit la France à faire évoluer sa législation au nom du non-respect des obligations de publicité et de transparence dans la passation de contrats par les collectivités locales. Philippe Terneyre (2005, p.338) rappelait ainsi peu de temps avant la parution de la loi sur les SPLA la vision marchande sur laquelle l’UE s’appuyait :

« le droit communautaire ne laisse aucun répit aux régimes particuliers et non concurrentiels que le législateur français avait cru pouvoir aménager au bénéfice de certains acheteurs publics ».

54Une seconde raison a également poussé l’UE à encourager cette création : la volonté de moderniser le statut juridique des services publics français. En effet, avant la création des SPL, la France était un des seul pays de l’UE à ne pas permettre la gestion des services publics sous forme de société à capitaux entièrement publics. Le principe général de fonctionnement des SPL est issu de l’arrêt Brixen35 qui dispose que dans le cadre de la gestion d’un service public, le concessionnaire,

« pour ne pas se voir appliquer de procédures de publicité et de mise en concurrence, doit être soumis à un contrôle permettant à l'autorité publique concédante un contrôle comparable à celui qu'elle exerce sur ses propres services » (cité par Pontier, 2006, p.540).

55Il ne faudrait néanmoins pas croire que l’Etat a entièrement subi une évolution marchande imposée par l’UE. Ainsi, aux dires de Pontier (2006, p.538)

 « la proposition de créer des sociétés publiques locales d'aménagement a soulevé un grand intérêt chez les parlementaires ».

56En effet, la loi a été votée à l’unanimité à l’assemblée. L’auteur explique cet intérêt du fait des nombreuses spécificités du statut de SPL en termes de transparence, de maîtrise effective des décisions par les élus, de sécurité financière ou encore de souplesse. En ce sens, la création du statut de SPL présagerait une conversion de plus en plus importante des élus nationaux à la vision marchande des services publics.

57Pourtant, il parait nécessaire de tempérer cette affirmation. En effet, il est intéressant de rappeler que le législateur a soumis les SPL aux règles de la commande publique pour l’achat et les différents marchés passés par la SPL avec ses fournisseurs. Ainsi, si la SPL permet de s’extraire de la mise en concurrence dans le cadre du contrat qu’elle a noué avec l’autorité organisatrice, l’entreprise publique est par contre obligée de respecter ce principe pour ses propres contrats passés avec des fournisseurs extérieurs. Dans cette optique, il faut voir dans cette évolution une volonté de l’Etat et de l’UE de rendre à la fois la gestion des services publics plus souple, réactive et économiquement intéressée tout en encadrant plus fortement l’activité des opérateurs privés qui se voient déléguer une partie des activités de la SPL. D’ailleurs, la parution de la loi de 2010 a fait l’objet d’une réaction plus que mitigée de la part des grands groupes privés, qui ont fait part de leur crainte de perdre de nouveaux marchés au détriment d’entreprises publiques locales36. Les élus locaux ont pour leur part fortement plébiscité cette nouvelle forme d’organisation. D’après les statistiques de la Fédération des Entreprises Publiques Locales, au 1er janvier 2014, 191 SPL avaient été créées et 15 étaient en projet dans le domaine de l’eau.

58Il est intéressant de noter dès à présent le caractère hybride de la forme SPL (à cheval entre les modèles de gestion publique et privée). Néanmoins, le caractère innovant de la SPL ne se situe pas seulement dans son statut juridique à part, mais dans sa capacité d’adaptation aux spécificités des territoires. Elle permet en effet une hybridation entre une pluralité de discours portés sur le service d’eau. L’analyse des arguments mis en avant par les élus locaux pour légitimer la création d’une SPL permet de confirmer ce constat. Il ressort en effet de nos enquêtes que les éléments les plus prégnants sont :

  1. une volonté de réaliser des économies d’échelle du fait d’une gestion dépassant le périmètre communal ;

  2. le souhait de contenir le prix de l’eau et d’afficher un souci de transparence37 grâce à un retour en gestion publique et face au constat d’un modèle économique des opérateurs privés désormais inadapté ;

  3. la promesse d’une réponse en termes de solidarité territoriale pour les collectivités semi-urbaines et rurales qui n’ont pas les moyens humains ou financiers de revenir à la gestion publique38 ;

  4. la volonté de préserver un pouvoir communal ou syndical pour la gestion des services d’eau39.

59Outre ces arguments que l’on retrouve systématiquement, les élus évoquent également la possibilité qu’offre cet outil en termes de maintien de l’emploi sur un territoire donné40, la possibilité d’adopter une stratégie de développement durable41 ou encore d’assurer une stratégie de développement territorial. Concernant ce dernier élément, la création d’une SPL peut être vue comme une possibilité de construire un territoire de gestion des services publics adapté à la réalité fonctionnelle de l’économie du service. Par exemple, l’outil permet d’assurer la production et la vente d’eau au-delà des territoires communal ou communautaire, maximisant ainsi les capacités de production du service. Mais, la création d’une SPL permet aussi de nouer des partenariats techniques avec des collectivités voisines, prélude à une intégration politique future.

60L’étude des discours portés par les différents acteurs au sujet des SPL met en lumière le potentiel d’innovation de la structure : elle rend possible l’émergence d’un discours territorialisé sur la gestion de l’eau qui se révèle particulièrement adapté aux caractéristiques d’une ressource locale aux enjeux territoriaux importants. En effet, les arguments mis en avant par les élus pour le choix de l’évolution en SPL révèlent un changement de paradigme, en ce que le débat traditionnellement centré sur la gestion technico-économique du service d’eau (prix, qualité de service) s’enrichit d’une vision plus large ou la maîtrise publique repose sur de nouveaux enjeux :

  • faire dialoguer les échelles de la ressource et du service et les services entre eux, - maintenir l’emploi sur un territoire construit,

  • créer une solidarité urbain-rural,

  • partager des valeurs communes, - privilégier la dimension de proximité et le respect de l’héritage territorial etc.

5.2. Société Publique Locale et potentiel d’innovation sociale

61Si l’on cherche à caractériser les innovations induites par l’adoption de la forme SPL en se détachant du seul discours produit par les acteurs locaux, on peut constater différents éléments qui différencient le modèle SPL des organisations traditionnelles (régie/affermage à des échelles communale/syndicale/communautaire).

62Tout d’abord, la SPL permet la construction d’échelles de gestion adaptées aux problématiques spécifiques des territoires (comme ceux de la ressource pour Rennes, ou ceux de la solidarité pour Brest) alors que la gestion traditionnelle de l’eau est réalisée à une échelle administrative (commune ou communauté) ou purement technique (syndicat d’eau). Ensuite, le service n’est plus administré par une collectivité à l’échelle d’un périmètre administratif central mais peut faire l’objet de négociations et de dialogues interterritoriaux (Vanier, 2008) entre les différentes collectivités actionnaires (communes, EPCI, départements, régions etc.) mais également entre ces dernières et les différents opérateurs de réseaux éventuellement liés par contrat avec la SPL. La gestion du service ne répond plus à une logique exclusivement fonctionnelle (assurer la desserte en eau potable des usagers), mais s’enrichit d’une vision en termes de projet de territoire (la collectivité actionnaire va faire appel à la SPL pour mettre en œuvre un projet qu’elle n’aurait pas pu porter seule et qui ne se limite pas nécessairement à la desserte en eau). C’est également dans son organisation interne que cette forme se différencie des modèles de gestion traditionnels. En effet, l’outil emprunte à la fois au droit privé et aux règles de la commande publique, ce qui permet une plus grande transparence de la gestion (garantie des règles de marchés publics et facilité de compréhension de la comptabilité privée par le citoyen lambda). Enfin, il nous semble que le mode de décision en rhizome (Deleuze et Guattari, 1980) privilégiant le consensus entre collectivités actionnaires aux procédures hiérarchiques traditionnelles (du fait du dispositif de gouvernance ouvert et transparent), pourrait permettre de limiter les conflits concernant une ressource souvent convoitée par de multiples acteurs (comme cela a longtemps été le cas pour Grenoble). Cette liste n’est pas exhaustive. L’ensemble de ces éléments sont repris et synthétisés dans le Tableau 2 qui propose une synthèse des caractéristiques innovantes de la forme en SPL par rapport aux formes traditionnelles de gestion des services d’eau.

Tableau 2. Comparaison de la forme traditionnelle et de la forme Société Publique Locale pour la gestion des services d’eau (Télécharger le tableau)

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63Au vu de cette démonstration, l’outil SPL semble donc être capable de devenir un levier puissant pour le développement des territoires et à même de porter des processus d’innovation sociale. Il est cependant nécessaire de nuancer ce constat. En effet, pour que le potentiel d’innovation de la forme SPL soit activé, encore faut-il que les territoires s’en saisissent… A ce titre, le rôle des acteurs territoriaux est déterminant. Les élus doivent effectivement renouveler leurs pratiques et ne pas seulement mettre en avant une nouvelle doxa territoriale de la gestion de l’eau. Ils doivent également se montrer intéressés pour la mise en place d’un mécanisme de gouvernance ouvert à la société civile dans une optique proche de la perspective ouverte par les forums hybrides (Callon, Lascoumes, Barthe, 2001). Les statuts des SPL permet d’accorder trois places de censeurs ou d’auditeurs à des représentants de la société civile. Néanmoins, rien n’oblige les actionnaires à mettre en place un véritable mécanisme de codécision42. Pour favoriser des dynamiques d’innovation, il semble dès lors nécessaire que les élus militent pour une gouvernance participative du service mais aussi rendent les conseils d’administration publics ou laissent des places d’administrateurs aux élus d’opposition, ce qui n’est pas obligatoire au vu des statuts. Sans ces conditions, le risque est de se limiter à des dynamiques d’innovation faibles, pour reprendre les mots de Jean-Louis Laville (2014), cantonnées à améliorer la performance et la durabilité des organisations suivant une acception économique ne permettant pas le surgissement du politique et l’amélioration du bien-être et de la cohésion de la société dans son ensemble. Ce risque oblige dès lors à prendre du recul sur l’analyse de ces processus d’innovation. Comme l’ont rappelé récemment Dominique Lorrain et Franck Poupeau (2014), dans le cadre d’enquêtes sur l’eau et les réseaux, on ne peut pas se limiter à une approche monographique qui colle aux récits des protagonistes. Il est nécessaire de multiplier les points de vue et les sources d’information, ne pas se limiter aux discours mais étudier en détail les pratiques des acteurs et insister sur les contraintes de ces systèmes sociotechniques. En effet, du fait que l’eau soit l’objet de doxas, de discours idéologiques sur les modes de gestion et sur le statut de la ressource, il apparaît nécessaire de rendre compte de ces discours (portés par les acteurs mais aussi les normes juridiques et techniques) comme autant de ressources utilisées par les acteurs pour favoriser ou empêcher le changement. Dans ce cadre, le potentiel d’innovation des SPL doit être analysé sur le long terme afin de savoir, si de ces nouveaux discours découleront de nouvelles pratiques, ou si l’évolution en SPL apparaîtra finalement comme une simple occasion pour les élus de se parer des attributs du changement. Comme le rappelaient les auteurs de l’article (Lorrain et Poupeau, 2014, p. 10), « si le secteur de l’eau est un enjeu de luttes, c’est […] parce qu’elles portent non seulement sur les modèles de gestion effectifs et leurs procédures techniques, mais sur la définition même de ces enjeux et donc des règles et normes qui en découlent ».

6. Conclusion et perspectives

64L’apparition de la forme de gestion SPL semble se situer dans le droit fil d’un nouveau modèle de gestion des services d’eau s’appuyant sur le pouvoir retrouvé des élus locaux et la complexification des intérêts en présence. En adoptant ce statut, les élus locaux réalisent la difficile synthèse entre des obligations juridiques et réglementaires à dominante marchande imposées par l’Etat et l’UE et une volonté de défendre une conception publique et une vision territoriale spécifique. En ce sens, le nouveau modèle diverge fortement de celui du début du siècle dernier qui avait vu l’affirmation du pouvoir des élus locaux dans le droit fil des théories du socialisme municipal. A cette époque, les élus cherchaient à faire prévaloir une conception non marchande de l’eau potable en revendiquant la possibilité de subventionner et faire payer l’eau potable via l’impôt. Aujourd’hui, il s’agit plutôt de réaffirmer la capacité des élus locaux à organiser des services publics économiquement performants, capables de renforcer la solidarité entre usagers, de mettre en avant des valeurs publiques et au service des territoires. Nous avons montré au fil de cet article que ce qui se joue aujourd’hui n’est plus une simple opposition entre deux discours idéologiques antagonistes, mais une hybridation entre une multitude d’intérêts en présence qui sont venus au cours de la dernière décennie considérablement complexifier les modalités de gouvernance des services d’eau. Cette complexification rend possible l’apparition de dynamiques d’innovations dès lors que des alliances se nouent au niveau territorial (entre différents acteurs défendant différentes visions du service et à différentes échelles) et qu’il y a une incitation institutionnelle ou contractuelle au changement. Des formes de gestion innovantes comme les SPL peuvent alors naître de ces évolutions, sous peu qu’elles puisent leur inspiration dans la profondeur de l’histoire des agglomérations. Néanmoins, les innovations constatées risquent d’être faibles (bien que réelles) si elles ne permettent pas d’aller au bout des logiques défendues dans les nouveaux discours. Les résultats de notre enquête confirment plutôt cette hypothèse. Outre l’aspect discursif discuté plus haut, un facteur explicatif de blocage réside dans la dimension matérielle des réseaux d’eau. L’importance des investissements initiaux pour assurer la desserte en eau et la durée de vie des tuyaux (parfois séculaire) peut empêcher d’imaginer un véritable renouvellement des pratiques de gestion de l’eau, et ce, bien que des modes alternatifs de gestion de l’eau ne demandent qu’à être expérimentés43. Aussi, le risque d’innovations faibles vient-il d’une volonté délibérée de ne pas changer les pratiques de gestion ou est-ce plutôt une difficulté matérielle de mettre en œuvre ces changements ? Il serait intéressant d’approfondir cette question en essayant de comprendre où se situent réellement les blocages qui peuvent empêcher l’apparition de dynamiques d’innovation plus fortes dans le secteur de l’eau et en quelle mesure la forme SPL est un outil capable d’y remédier.

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Notes

1 Le modèle non marchand est caractérisé par la quasi-gratuité du service (financé par l’impôt), la volonté de desserte généralisée de tous les habitants, l’absence de recherche d’équilibre financier, l’intervention directe de la collectivité dans la gestion du service, la soumission du personnel au fonctionnariat. A contrario, le modèle marchand est proche de l’organisation d’une entreprise privée. A noter que l’opposition entre ces deux modèles « transcende le clivage entre gestion publique et gestion privée » (Pezon, op.cit, p.185), l’évolution législative et réglementaire ayant conduit à calquer progressivement le fonctionnement des formes de gestion publique sur le modèle des entreprises : soumission des régies au principe de vérité des prix, du personnel au droit privé (avis du C.E du 3 Juin 1986), déréglementation du prix de l’eau (abrogation de l’ordonnance n°45-1483 du 30 juin 1945 le 1er janvier 1987).

2 Le terme « commune » est dans cet article utilisé comme synonyme de l’autorité organisatrice du service d’eau quel que soit sa forme juridique effective (commune, communauté, syndicat).

3 La définition complète est disponible à l’adresse suivante : http://www.atelier-idf.org/connaitre-ess/innovation-sociale/innovation-sociale-definitions.htm (consulté le 3 septembre 2014).

4 Une exception notable, l’étude de Caroline Urbain, Danielle Bouder-Pailler et Nathalie Schieb-Bienfait (2010), centrée sur la question de l’offre de services publics aux personnes en situation de grande précarité.

5 L’auteur est inséré dans un dispositif de recherche-intervention au sein de la Communauté de l’Eau Potable (CEP) qui finance son contrat doctoral CIFRE. La CEP est une plateforme des acteurs du monde de l’eau à l’échelle du Schéma de Cohérence Territoriale (SCoT) de la région urbaine de Grenoble. C’est un organisme de coordination qui mène des études, anime des groupes de travail, organise des colloques et journées d’études et assure une veille réglementaire pour ses collectivités adhérentes.

6 Décret-loi du 28 décembre 1926.

7 Décrets lois du 30 juillet 1937 et du 25 août 1937.

8 Adoption des nomenclatures M11 et M12 en 1964-1965 et M0 en 1967-1969.

9 Cette loi comporte un certain nombre de dispositions telles que la suppression du pouvoir du préfet de désigner les membres du conseil d’exploitation de la régie autonome et du conseil d’administration de la régie personnalisée ou encore la suppression de l’approbation des budgets.

10 Le terme oligopole de l’eau a été employé pour montrer la domination du secteur de l’eau français par trois grandes firmes multinationales : Véolia, Suez-Lyonnaise et SAUR.

11 On peut citer la loi Sapin de 1993, les lois Barnier et Mazeaud de 1995 ou encore l’arrêté du 2 mai 2007 relatif aux rapports annuels sur le prix et la qualité des services publics d'eau potable et d'assainissement.

12 L’association Eau Secours est créée à Grenoble dès 1994 et se constitue ensuite en réseau national, l’association Eau Publique est créée en 2007, Aqua Publica Europea en 2009, France Eau Publique en 2012 etc.

13 Ce discours est porté par des associations de défense des consommateurs (UFC Que Choisir, CACE etc.), mais aussi par le juge qui a admis l’immixtion du droit de la consommation au sein du droit des services publics (C.E, 11/07/2001, « Société des Eaux du Nord », n°221458, AJDA 2001, p.853, chron.). Il est repris partiellement par les élus locaux (individualisation des contrats de fourniture d’eau, limitation de l’augmentation du prix de l’eau en régie, renégociation des prix à la baisse lors du renouvellement des contrats de délégation de service public, importance de la transparence et de la communication, volonté de mettre en avant la qualité de service rendu aux usagers, mise en place de tarifications progressives ou sociales etc.).

14 L’initiative citoyenne européenne permet à un million de citoyens provenant d’au moins un quart des États membres de l’UE d’inviter la Commission européenne à prendre des mesures dans des domaines relevant de sa compétence. La présente initiative a recueilli le soutien de 1,68 million de citoyens et a été consacrée par la décision de la Commission Européenne IP/14/277 du 19/03/2014.

15 C’est notamment le cas de la SPL Eau du Ponant.

16 Par la privatisation du conseil et le recours accru aux mécanismes d’appel d’offres et de mise en concurrence.

17 Suivant les territoires, le recours à l’ingénierie publique territorialisée peut être gratuit ou payant, au coût réel ou au forfait, sur budget propre ou financé par l’impôt etc.

18 On peut par exemple citer les lois SRU de 2000 et Démocratie de proximité de 2002.

19 La première révision du SDCI a cependant lieu dès 2016.

20 D’une part du fait de l’augmentation des tarifs que ces révisions engendrent ; d’autre part car le choix de la DSP repose justement souvent sur une volonté des élus d’éviter un investissement chronophage du personnel communal concernant la compétence eau ainsi que la réalisation d’études coûteuses pour optimiser les choix de gestion.

21 Excepté l’épisode de délégation de la ville de Grenoble à la Lyonnaise des Eaux de 1989 à 1995 et quelques communes de taille petite à moyenne en affermage avec Véolia ou la Saur à l’échelle de l’agglomération.

22 A noter qu’en 2006 (loi du 13 juillet), le législateur avait préalablement créé le statut de Société Publique Locale d’Aménagement (SPLA), limité comme son nom l’indique aux opérations d’aménagement. La loi de 2010 est venue élargir le champ d’intervention de ces sociétés.

23 Ainsi, nos enquêtés nous ont expliqué que c’est une des raisons qui explique pourquoi la relation usager est gérée directement par la SPL Eau du Ponant, tandis que les usines de production ont fait l’objet de contrats de délégation avec Véolia : l’usager ne voit pas les usines de production, mais son service client. La stratégie retenue a donc été de ne pas déléguer le service usager au privé.

24 La SPL apparaît comme un compromis entre le modèle publique et privé dans le sens ou cet outil permet d’afficher la réalité d’une gestion publique de plus l’eau (satisfaisant la société civile et les usagers) tout en facilitant un certain consensus territorial (par exemple, la SPL permet d’intégrer facilement le personnel de l’ancien délégataire puisque tous les contrats de travail des employés sont de droit privé).

25 Les modèles de référence sont appréhendés comme des modèles de gestion importés a-sociaux et a-territoriaux, sensés être des modèles uniques et transposables dans le monde entier quel que soit le contexte social dans lequel ils opèrent.

26 A ce titre, il est intéressant de noter que le président de l’intercommunalité n’a jamais été l’édile de la ville-centre.

27 En 1959, la proposition de création d’un district urbain par la ville-centre appuyée par l’Etat a été rejetée. En 1966, la création de la première structure intercommunale s’est faite sous la forme d’un syndicat, le SIEPURG qui a posé comme règle de fonctionnement, la représentation égalitaire des communes. Il en a été de même avec la création du SIRG en 1968. Enfin, depuis 1994 et la création d’une Communauté de communes, c’est toujours les formes les moins intégrées qui ont été privilégiées par les élus : - 1999, création d’une Communauté d’agglomération et enfin - 2015, création d’une Métropole (solution imposée par l’Etat).

28 De 1989 à 1995, le service a été délégué par le nouveau maire, Alain Carignon, à une filiale de la Lyonnaise des Eaux, la COGESE. La découverte d’un scandale de corruption liant le maire de l’époque à la COGESE (financement implicite de la campagne électorale du maire en échange d’un droit d’entrée à la COGESE) a conduit à une remunicipalisation du service d’eau potable en 2000 sous la pression de collectifs d’usagers militants pour un retour à la gestion publique.

29 En 2011, la seconde ville de l’agglomération comptait à peine 17.000 habitants face aux 209.000 rennais. Néanmoins comme le rappelle Vincent Pitois en sa qualité de délégué général du SMPBR : « Il est certain que toutes les évolutions territoriales sont liées à l’histoire rennaise de l’eau. Par exemple, c'est la ville de Rennes qui a proposé de transférer la compétence production au SMPBR. Les collectivités extérieures qui avaient également la compétence production n’étaient pas toujours d’accord avec cette évolution. En effet, quand elles ont compris que ça impliquait qu'elles aussi transfèrent leur compétence au SMPBR, elles ont commencé à faire du lobbying contre-productif. C’est certain, on a bouffé du pouvoir à ces gens. L’évolution s’est quand même faite car il y a une certaine hégémonie de la ville de Rennes, mais ce n'est pas sûr que ça demeure. Car Rennes, stagne démographiquement alors que le reste de l'agglo continue de croître. On est ainsi passé de 60% a 40% du poids démographique ».

30 Un signe de la continuité du leadership de la ville-centre peut être observé au regard de la gouvernance de la nouvelle Collectivité Eau du Bassin Rennais, dont la présidence a été assurée depuis sa création par deux élus rennais.

31 La SPL fonctionne par contrats (DSP ou prestations) et permet aux collectivités de déléguer des compétences « à la carte ».

32 …. qui se sont par ailleurs réservés des pouvoirs exorbitants par rapport aux nouveaux actionnaires.

33 CJUE, 7 décembre 2000, Telaustria, aff. C-324/98, dispositif final et points 60 et s., AJDA 20 janvier 2001, p.106, note L. Richer

34 Avis motivé, 5 févier 2004, n° 2001/4145 au titre de l’article 226 du traité UE, dénonçant la non-conformité des articles L. 300-4 et suivants du code de l’urbanisme au droit communautaire.

35 CJUE, 13 octobre 2005, Parking Brixen, aff C-458/03, Rec. I-8612; AJDA 2005, p.2340, chron. E. Broussy, F. Donnat et C. Lambert.

36 Le journal Les Echos du 27 janvier 2012 rappelait la plainte déposée par le MEDEF à l’encontre de la loi SPL (la Commission européenne a décidé de ne pas donner suite à celle-ci).

37 Dans une interview à Ouest-France en date du 19 Juin 2010, le communiste Maxime Paul, alors vice-président de BMO chargé de l'eau, estimait que la SPL allait être une « maison de verre où tout le monde pourra venir regarder ». Dans les faits, Alain Madec, représentant des associations « Eau et Rivières » et « Bretagne Vivante » et occupant une place de censeur à la SPL aux côtés de l’ « UFC Que Choisir » considère que s’il y a transparence et accès aux comptes dans leur intégralité (et que la lecture de la comptabilité privée est plus aisée que la comptabilité publique pour un citoyen lambda), il reste des efforts à faire concernant la publicité, la communication et l’accès à l’information.

38 A Rennes et Grenoble, cela passe par l’ouverture de l’actionnariat de la SPL à tout service du bassin de vie qui souhaite bénéficier de l’expertise de la structure que ce soit sous forme de contrats de délégation de service public ou via des contrats de prestation de service. La dimension de solidarité va plus loin à Eau du Ponant avec la création d’un bureau d’études qui assure une mission de service public et est une réponse face au désengagement de l’ingénierie publique d’Etat.

39 La SPL laisse à chaque territoire l'autonomie et l'initiative concernant par exemple la politique tarifaire ou encore le montant des investissements. A l'inverse, la création d’un service communautaire (ou d’un syndicat mixte) aurait automatiquement engendré une harmonisation du service dans toutes ses composantes et sur tout le territoire sans prise en compte des spécificités locales.

40 La SPL est nécessairement liée au territoire, il n’y a pas de délocalisation de l’entreprise possible. De plus dans les trois agglomérations étudiées, les salariés des anciennes structures (publiques ou privées) ont été repris en CDI suivant une harmonisation de leur statut « par le haut ». Cet élément est rappelé par l’ensemble des enquêtés. Par exemple, c’est ce que rappelle, Jean-René Le Guen, maire de Trémaouezan et ancien président du SIDEP, syndicat actionnaire de la SPL Eau du Ponant : « le choix de la concession sur 99 ans est également lié à la volonté de pérenniser l’emploi. De plus, il faut rappeler que des représentants du personnel siègent au conseil d’administration de la structure ce qui garantit la prise en compte de leurs intérêts spécifiques ».

41 L’absence de mise en concurrence permet d’avoir une politique de long terme sur les investissements à réaliser. Christian Clément, directeur de la SPL Eau du Ponant considère la SPL comme un outil de politique patrimoniale du fait de l’obligation de la structure de récupérer les coûts et du fait de la durée des contrats de concession (99 ans pour Brest Métropole Océane). En effet, du fait que la société réalise ses bénéfices exclusivement à l’échelle du territoire ou elle opère (et qu’elle doit réinvestir sur le périmètre des collectivités actionnaires), les actionnaires de la SPL ont tout intérêt à prendre en compte la dimension de long terme dans les décisions actuelles, afin d’éviter des surcoûts futurs. A ce sujet, ils sont poussés à réfléchir à la problématique du renouvellement du patrimoine eau potable dont une gestion préventive sera nécessairement moins coûteuse qu’une gestion curative.

42 D’ailleurs, en dehors du cas grenoblois ou le Comité des usagers fonctionne suivant un processus démocratique et participatif ayant un réel pouvoir décisionnel, la participation de la société civile aux conseils d’administration des SPL rennaise et brestoise relève davantage du saupoudrage participatif que de la mise en place d’un véritable mécanisme de codécision.

43 Les dernières années ont montré l’émergence d’expériences de gestion communautaire de l’eau à l’échelle de quartiers ou les citoyens s’auto-organisent pour assurer leur desserte en eau non potable. Suivant cette même logique, des puits communautaires ont pu être réalisés, par exemple à la butte aux cailles dans le 13ème arrondissement de Paris, ou les habitants viennent eux-mêmes remplir leurs bidons pour obtenir une eau consommable de très bonne qualité. Ces nouvelles pratiques habitantes tentent de séparer l’eau potable, de l’eau hygiénique et de l’eau consommable (Spiteri, 2009) dans un paradigme de gestion écologique et de proximité affirmant que la solution du grand réseau approvisionnant l’ensemble des robinets d’habitations d’une eau potable est dépassée et non durable (la très grande majorité de l’eau traitée et rendue potable est utilisée pour des usages autres que la consommation ; le contexte de baisse actuel des consommations d’eau conduit dans le système actuel à une augmentation du prix de l’eau etc.).

Pour citer cet article

Antoine BROCHET (2015). "La création de Sociétés Publiques Locales pour gérer les services d’eau des agglomérations françaises : une nouvelle forme d’organisation innovante ?". - La revue | Numéro 3 - Les Doctorales 2013-2015 de l'innovation.

[En ligne] Publié en ligne le 18 septembre 2015.

URL : http://innovacs-innovatio.upmf-grenoble.fr/index.php?id=281

Consulté le 20/09/2017.

A propos des auteurs

Antoine BROCHET

Juriste et politiste de formation, spécialisé dans le domaine des services urbains en réseaux, j’ai débuté une thèse de doctorat en aménagement-urbanisme en Juin 2011 sur la problématique de la résistance des territoires aux politiques de modernisation des services d’eau. Parmi mes travaux, j’ai participé à l’organisation d’un colloque dont les actes ont été publié récemment chez l’Harmattan sous le titre : « Le service public d’eau potable et la fabrique des territoires ».

Doctorant en contrat CIFRE en Aménagement urbanisme / ingénieur territorial contractuel de la fonction publique territoriale.

UMR PACTE Territoires, Université Joseph Fourrier, Grenoble / Communauté de l’Eau Potable - Etablissement Public du SCoT de la région urbaine de Grenoble

Courriel : brochetantoine@gmail.com




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Dernière mise à jour : 23 février 2017

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